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Dr Christophe Kouamé (Civis Côte d'Ivoire) : « Il faut soustraire les agents des collectivités aux menaces et incertitudes politiques »

mercredi, 01 août 2018 00:18
Dr Chrisrtophe Kouamé au centre Dr Chrisrtophe Kouamé au centre

La Commission nationale des droits de l’homme de Côte d’Ivoire (Cndhci) a réuni, le 31 juillet 2018, à Abidjan-Cocody, au Cerap, des experts au cours d’un panel sur le thème central « La décentralisation : quel bilan ? »  Ci-dessous l’intégralité de la communication de Dr Christophe Kouamé, président de l’Ong Civis Côte d’Ivoire portant sur le sous-thème « « La décentralisation, Gouvernance locale et Développement local au travers d’une approche territoriale »

SOMMAIRE

Introduction

  1. Définition

I.1- Décentralisation

I.2.-Gouvernance locale

I.3.-Développement local

  1. Etat des lieux

II.1- Les objectifs de la décentralisation ;

II.2- Le partage des responsabilités entre l’Etat et les collectivités ;

II.3- La participation des citoyens et ses modalités d’expression ;

II.4- Les ressources humaines et financières des collectivités.

III. Les conditions de réussite de la décentralisation

Conclusion

INTRODUCTION

 

Le sous-thème sur lequel nous devons échanger est : « La décentralisation, Gouvernance locale et Développement local au travers d’une approche territoriale ».

Ce sous-thème étant lui-même issu du thème général qui est : « La décentralisation : quel bilan ? »

Parler de « La décentralisation, Gouvernance locale et Développement local au travers d’une approche territoriale » nécessite de clarifier le sens de ces concepts. En effet la compréhension que l’on en aura pourra influer sur l’analyse des enjeux qu’ils recouvrent.

Pour cet échange, nous allons brièvement définir la gouvernance locale, le développement local et la décentralisation, ensuite faire l’état des lieux et enfin les perspectives.

 

  • DEFINITION 

I.1- La décentralisation 

La décentralisation est un système de gestion dans le cadre duquel, des pouvoirs propres sont conférés à une entité distincte de l'administration centrale.

  • Elle est technique quand elle concerne les établissements publics.
  • Elle est territoriale quand il s'agit des collectivités décentralisées.

La décentralisation territoriale consiste pour l'Etat à transférer à des organes élus, des compétences qu'ils exercent sur leur ressort territorial. Les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, de l'autonomie financière et de compétences qu'elles gèrent librement sur le ressort territorial qu'elles administrent.

I.2- La gouvernance locale

Dans la littérature la gouvernance est un terme polysémique et polémique.

D’une manière générale, le terme de gouvernance fait référence à l’exercice de l’autorité économique politique et administrative en vue de gérer les affaires d’un pays à tous les niveaux. Elle englobe les mécanismes, les processus, et les institutions par le biais desquels les citoyens et les groupes expriment leurs intérêts, exercent leurs droits juridiques, assument leurs obligations auxquels ils s’adressent en vue de régler leurs différends. La gouvernance englobe l’Etat, les organisations de la société civile (médias, citoyens, ONG) et le secteur privé.

 

Quant à la gouvernance locale, elle est définie comme la capacité de prendre les décisions affectant le développement des localités et la population locale sur un mode de co-responsabilité entre les collectivités et les populations afin d’atteindre un objectif commun.

 

I.3- Le développement local

Le développement local est un processus grâce auquel la communauté locale participe au façonnement de son propre environnement dans le but d'améliorer la qualité de vie de ses résidents. Cette démarche nécessite une intégration harmonieuse des composantes économique, sociale, culturelle, politique et environnementale.

 

Ces définitions laissent transparaître, l’évidence d’une relation entre la décentralisation, le développement local et la gouvernance locale.

 

Ceci nous amène sans transition à traiter de l’état des lieux des articulations entre la décentralisation, la gouvernance locale et le développement local.

 

  • Etat des lieux

D’abord, un bref rappel des objectifs, du processus de décentralisation, les acquis et les défis.

 

II.1- Les objectifs de la décentralisation

 Parler des objectifs majeurs de la décentralisation conduit à traiter aussi des enjeux ; et ce, aux plans suivants : (i) politique, (ii) administratif, (iii) économique et de (iv) l’aménagement du territoire.

 

  • Au plan politique, l’Etat veut atteindre les objectifs ci-après :
  • promouvoir le développement local et la bonne gouvernance;
  • assurer l’ancrage de la démocratie et corriger les inégalités ;
  • permettre aux populations de participer directement et concrètement à la gestion des affaires locales et à la prise en main de leur développement ;
  • donner la possibilité aux populations de choisir elles-mêmes leurs responsables locaux ;
  • permettre aux hommes politiques d’accéder à des postes électifs infra nationaux pour exercer le pouvoir, mais aussi pour étendre et consolider sur le territoire national, l’influence des partis politiques dont ils sont issus.

 

  • Au plan administratif, l’Etat veut atteindre les objectifs ci-après :
  • rapprocher l’administration des populations et la rendre ainsi accessible, plus humaine et capable de réagir plus promptement aux sollicitations des populations ;
  • réorganiser l’administration du territoire à travers deux administrations parallèles et complémentaires : l’administration déconcentrée qui précède et accompagne l’administration décentralisée.

 

  • Au plan économique, l’Etat veut atteindre les objectifs ci-après :
  • favoriser le développement des activités économiques, promouvoir l’emploi et lutter contre la pauvreté ;
  • mettre en place les équipements d’infrastructures et de superstructures et les maintenir en bon état de fonctionnement.

 

  • Au plan de l’aménagement du territoire, l’Etat veut atteindre les objectifs ci-après :
  • lutter contre l'hyper-développement d'Abidjan et de créer des pools régionaux de développement tout en consolidant sa vocation économique ;
  • redistribuer l'activité économique et l'emploi sur toute l'étendue du territoire national, en faisant des chefs-lieux de départements et de régions des pôles de développement économique délocalisés ;
  • ralentir l'exode rural, sédentariser les populations rurales, promouvoir le développement rural, redistribuer les flux migratoires et mieux répartir la population nationale sur l'ensemble du territoire national ;
  • renforcer et consolider l'armature territoriale nationale par le développement du réseau urbain et des réseaux sectoriels d'équipement, ainsi que par l'apport d'un minimum de bien être dans toutes les parties habitées du territoire national.

 

En dépit d’objectifs louables, plusieurs études[1] montrent que la décentralisation a un bilan mitigé.

En effet, les reformes de décentralisation sont d’abord une refonte de la répartition du pouvoir entre Etat, citoyens et ceux qui les représentent pour la gestion des territoires qu’ils habitent.

Par ailleurs, le bilan de ce processus est intimement lié à sa complexité de mise en œuvre. Et pour bien comprendre notre hypothèse, nous allons structurer nos propos autour de trois thèmes (i) Le partage des responsabilités entre l’Etat et les collectivités locales, (ii) La participation des citoyens et ses modalités d’expression (iii) Les ressources humaines et financières des collectivités territoriales.

II.2- Le partage des responsabilités entre l’Etat et les collectivités locales

Nous décrirons quelques situations de partage de responsabilités entre Etat et collectivités locales, les acquis et les difficultés rencontrées ainsi que les enjeux actuels.

 

  • II.2.1- Les compétences des collectivités locales

Décentraliser suppose le transfert des compétences de l’Etat aux collectivités locales. La première hypothèse est que les localités sont à même de connaitre mieux que l’Etat centralisé les besoins des populations à la base et de les satisfaire efficacement, la seconde hypothèse est que rapprocher la dépense publique du citoyen doit permettre une gestion plus transparente. Le transfert de compétences est donc le fondement des lois de la décentralisation*.

 

  • II.2.2- La responsabilité de l’Etat

On trouve trois rôles majeurs qui sont : le contrôle, l’appui-conseil aux collectivités et la définition et la gestion des programmes sectoriels.

  • Le contrôle: la fonction de contrôle est incluse dans la notion de tutelle exercée par le Ministère de l’Intérieur à travers la Direction de la Décentralisation et du Développement Local et cela via les représentants déconcentrés tels que les Préfets et Sous-Préfets. Les contrôles s’articulent autour de deux grands axes qui sont le contrôle de légalité[2] des actes des collectivités et la gestion des comptes[3] des collectivités.
  • L’appui-conseil: tous les services techniques de l’Etat sont censés apporter conseils et appuis aux collectivités, particulièrement en relation avec les compétences transférées. Sont prévus généralement des dispositifs devant permettre la coordination et la cohérence de ces appuis.
  • La gestion des programmes sectoriels. L’Etat, via ses ministères techniques, est chargé de la définition et de la négociation de programmes sectoriels visant l’aménagement des services apportés aux populations.
  • II.2.3- les leçons à tirer

Le partage des responsabilités entre Etat et collectivités est le fondement du processus de décentralisation dans ce sens qu’il est censé amener un développement plus efficace et cohérent. On remarque que souvent la méfiance persiste dans les relations entre services de l’Etat et collectivités. Les partenaires techniques et financiers portent également une responsabilité puisqu’ils financent souvent plusieurs types de dispositifs renforçant par-là les incohérences.

 

II.3- La participation des citoyens et ses modalités d’expression

La démocratie locale, la plus grande participation des citoyens aux affaires locales, la valorisation des initiatives locales font souvent partie des objectifs fondamentaux des réformes de la décentralisation. Mais qu’en est-il dans la réalité ? Quelles formes de gouvernance locale sont mises en œuvre ?

 

Même si dans les règlements et dispositifs institutionnels il existe plusieurs instruments de la participation des citoyens (voir l’objectif politique de la décentralisation ci-dessus), la réalité est différente.

 

Les citoyens, les organisations de la société civile font l’objet de peu d’appui et de formation pour leur permettre de comprendre leurs droits et devoirs, de participer valablement dans les processus, et d’exiger le compte-rendu des actions mises en œuvre par leurs élus.

Les citoyens sont rarement interrogés par leurs conseillers sur leurs besoins ou initiatives et les stratégies qu’ils souhaitent voir mettre en œuvre pour le développement de leurs collectivités. 

La composition des conseils régionaux et municipaux ne tiennent pas compte du genre ainsi que de la représentativité[4] des quartiers et des sous-quartiers.

La participation des citoyens est prévue dans les textes de décentralisation. Mais la plupart du temps, la problématique de participation de la société civile est traitée sous l’angle des procédures pour la mise en œuvre d’investissements et occulte les enjeux qui se posent en termes d’enracinement ou de consolidation de la décentralisation par la réelle implication des citoyens dans la définition de politiques et de stratégies et par la création de contre-pouvoir locaux. La question du renforcement de la capacité, des différents groupes de population à s’organiser, à mener leur propre analyse et à s’engager dans les processus de prises de décisions, est peu traitée.

On peut voir là une limite importante à une nécessaire appropriation de la réforme par les populations.

La construction de l’architecture institutionnelle des reformes est bien évidemment un point essentiel mais il s’agit aussi de convaincre et d’impliquer les populations, sous peine de voir l’efficacité et/ou la pérennité de la décentralisation menacée si les citoyens ne se sentaient pas partie prenante du processus.

 

II.4- Les ressources humaines et financières des collectivités

  • II.4.1- les ressources financières :

Le transfert des ressources financières et la mobilisation des ressources propres représentent l’enjeu de l’autonomie. Le transfert de compétences suppose, que l’Etat reverse aux collectivités les ressources qu’il utilisait pour exercer les compétences transférées. Le montant prévu dans le budget 2018 pour les collectivités représente 10% de celui-ci.

La deuxième source de financement des collectivités se fait par les fonds de développement. Ces fonds semblent présenter des avantages. Ils favorisent l’apprentissage de la transparence, des systèmes de contrôle par la population de l’allocation des fonds étant souvent prévus. Ils ont également des inconvénients. Ils sont en effet fortement régis par les procédures internes des bailleurs, parfois plus que les principes de la décentralisation.

  • II.4.2- Les ressources humaines des collectivités :

L’absence d'une fonction publique territoriale est le fait majeur de la qualité des ressources humaines des collectivités. En dehors de quelques agents administratifs et financiers mis à la disposition des collectivités par l'État, la plupart des agents sont recrutés directement par les élus. Ce mode comporte un réel risque de politisation du service public local. Les agents ne sont pas toujours retenus sur la base de la qualification et de la compétence. Le temps de service est aussi lié aux aléas des changements politiques et ne favorise pas l'institution de services locaux professionnels, performants, respectueux des règles de droit, de l'éthique et de la déontologie de la gestion publique.

 

Les collectivités disposent de peu d’autonomie en ce qui concerne leurs ressources financières et humaines. Leurs ressources propres sont généralement faibles, soit parce que les citoyens s’acquittent mal de leurs impôts et que les collectivités et l’Etat sont mal organisés pour les collecter, soit parce que leur droit en matière de prélèvement de taxe est limité. La décentralisation financière est donc très peu avancée.

 

Cependant, un effort sur des formations plus en accord avec les réalités locales, sous forme de transfert de savoir-faire et en accompagnement des acteurs sur le terrain, apparait encore nécessaire.

La difficulté principale aujourd’hui reste pour les collectivités de mobiliser des ressources propres. L’amélioration de la transparence de leur fonctionnement et de leur décision vis-à-vis des citoyens est un enjeu fort pour améliorer cette situation.

 

  • Les conditions de réussite de la décentralisation

Les reformes de décentralisation sont des processus en pleine évolution. Cette progression n’est pas linéaire, il faut compter des périodes de stagnation, voire de retour en arrière[5], mais on peut cependant en distinguer les principales étapes.

 

Il faut rappeler que la décentralisation représente une refonte radicale des relations entre l’Etat et ses citoyens, qu’elle offre non seulement des espoirs d’un renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance mais aussi qu’elle est porteuse de promesses d’une plus grande efficacité et efficiences dans la fourniture de services adaptés aux besoins locaux.

 

Pour apporter une plus grande efficience dans l’offre des services, une meilleure gouvernance locale et contribuer à la réduction de la pauvreté et à la consolidation de la paix sociale, trois conditions principales doivent être remplies.

  • La première condition : l’implication effective des citoyens dans les processus. La population locale doit s’approprier la réforme pour veiller à ce que l’esprit de la décentralisation soit respecté, que les dispositions juridiques formelles reflètent ses préoccupations et les réalités dans lesquelles elle vit et que ces dernières soient appliquées. Pour y parvenir de façon efficace, la population doit acquérir un certain nombre de compétences et d’aptitudes, en particulier une bonne compréhension des textes relatifs à la décentralisation. Les citoyens doivent avoir une meilleure compréhension des enjeux et de la manière dont ils peuvent participer et intervenir efficacement au niveau local dans les processus de prise de décisions qui affectent leur vie et leurs moyens d’existence. Fondamentalement la population locale doit avoir foi dans les reformes et les opportunités qu’elles offrent, être convaincue qu’elle est capable de jouer un rôle important et demander aux collectivités de lui rendre compte de la gestion des affaires locales.

        La réalisation de cette condition est un défi majeur. La pauvreté et l’analphabétisme, surtout en zone rurale et parmi certaines couches sociales, freinent la participation active et informée des populations locales. Là où, l’information existe elle apparait souvent dans un format ou une langue qu’elles ne comprennent pas.

        Une attention particulière est nécessaire pour assurer une participation équitable de tous les citoyens, hommes et femmes et les groupes sociaux marginaux et vulnérables comme les jeunes etc.

 

  • La seconde condition : La volonté et la capacité des collectivités locales d’appliquer les principes de bonne gouvernance et d’offrir à leurs citoyens des services satisfaisants et abordables. Selon les lois de la décentralisation, les collectivités locales doivent assurer des services sociaux et économiques de base (santé, alimentation en eau, éducation, etc.) sur la base de plans de développement locaux. Selon la loi, elles sont censées s’acquitter de ces services dans la concertation et l’équité, en veillant à la pleine participation des communautés qui relèvent de leur autorité.

A court terme, le succès de la décentralisation dépend largement de la mesure dans laquelle la population locale constate qu’elle apporte des avantages tangibles. Etant donné les niveaux de pauvreté actuels, cette population, qui perçoit les principes de la gouvernance démocratique comme essentiels à l’expression de ses initiatives, veut aussi voir mises en œuvre des mesures concrètes susceptibles de résoudre ses problèmes quotidiens[6]. Si les collectivités locales ne peuvent répondre à ces questions, cela compromettra gravement leur légitimité et la possibilité d’opérer des changements structurels dans le mode de gestion des affaires locales. Il est essentiel de renforcer les capacités des autorités locales pour répondre à ces défis et leur permettre d’agir en adoptant une démarche participative, transparente et durable pour réussir à gagner la confiance et la reconnaissance de la population locale, et, à terme développer et renforcer leur autonomie financière.

  • La troisième condition : la volonté et la capacité de l’Etat central de fournir un cadre institutionnel favorable qui donne l’autorité et les pouvoirs de décisions au niveau local.

Les lois sur la décentralisation en Côte d’Ivoire permettent la création de collectivités légalement reconnues, dotées d’un budget et d’un personnel propre, ainsi que des pouvoirs de décisions sur un éventail de domaines relevant directement de leur compétence. Dans la loi, le transfert de responsabilité s’accompagne d’un transfert simultané de ressources. Il existe peu de mécanismes institutionnels en dehors du Parlement, qui permettent réellement à la      population locale et aux groupes de la société civile de participer à la conception, à la mise en œuvre et au suivi des politiques et de la législation nationale.

 

Conclusion

La qualité, la continuité et l'efficacité du service public local commande la mise en place d'une fonction publique locale appropriée. Il s'agira d'assurer la sécurité juridique et sociale d'agents permanents, bénéficiaires d'une formation adéquate pour conduire le développement local. Il faut soustraire les agents des collectivités aux pressions, menaces et incertitudes politiques.

 

Par ailleurs, des efforts restent à faire en ce qui concerne le cumul des mandats et la composition des conseils qui doivent refléter la composition des populations des localités.

 

Je vous remercie de votre aimable attention

 

Pour CIVIS Côte d’Ivoire

 

Abidjan, le 31 juillet 2018

 

[1] (i) Bilan de la décentralisation en CI, Abodou Athanase, 2015, (ii) la décentralisation, quels bilans en CI, cas de Boundiali, 2008

[2] L’exemple du budget (équilibre, respect des règles d’élaboration)

[3] Cela via le Trésors public

[4] Campagne de CIVIS Côte d’Ivoire pour régionales et les municipales

[5] De 1009 communes à 197

[6] Installations sanitaires et éducatives, alimentation en eau, chômage etc.

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